РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКОВ ГЕНЕТИЧЕСКИ МОДИФИЦИРОВАННЫХ ПРОДУКТОВ Л.С. РЕВЕНКО

«США, Канада — экономика, политика, культура», 28.09.2004

(* РЕВЕНКО Лилия Сергеевна — кандидат экономических наук, доцент кафедры международных экономических отношений и внешнеэкономических связей МГИМО (У) МИД РФ. Copyright 2004.)

Страны Северной Америки и Западной Европы традиционно являются крупнейшими производителями и экспортерами продовольствия. Несмотря на то, что степень их самообеспеченности продуктами питания превышает 100%, именно в этих странах возникли и получили развитие технологии производства новых типов продовольствия — генетически модифицированных (ГМ) и органических.

Генетически модифицированные продукты (ГМП) можно определить как пищевые продукты, произведенные с использованием организмов, обладающих, по трактовке Картагенского протокола по биологической безопасности, «новой комбинацией генетического материала, полученной благодаря использованию современных биотехнологий» (1. Cartagena Protocol on Biosafety 2000 (www.biodiv.org/biosafety/protocol.asp).).

Органические продукты являются результатом аграрной деятельности, основанной на принципах гармоничного сосуществования человека и природы и не предусматривающей использования химических средств защиты растений и животных, искусственных удобрений и других не существующих в естественной среде веществ. Термин «органические продукты» в большей степени распространен в Северной Америке. В Европе его аналогом является понятие «биопродукты», в России — «экологически чистые продукты».

Экономическим стимулом появления ГМП явилась необходимость снижения затрат в сельском хозяйстве, а также потребность в достижении конкурентных преимуществ на рынке готовых продовольственных товаров за счет создания инновационных продуктов с заранее заданными свойствами.

Активное развитие органического производства (экологически чистого, или биопроизводства) в этих странах явилось ответной реакцией потребителей на появление ГМП в условиях относительно высокого уровня доходов и, соответственно, возможности рынка принять эти продукты по ценам на 10-30% выше традиционных.

Разделение мирового рынка продовольствия на три сектора в зависимости от типа товаров — традиционные, генетически модифицированные и органические — повлекло за собой необходимость изменения в системе мер государственного регулирования на национальном и международном уровне.

Страны Северной Америки и Западной Европы явились лидерами в разработке национальных мер регулирования производства и оборота новых типов продовольственных товаров. Однако системные подходы и принципы создания норм и правил доступа на рынок ГМ и органических продуктов в этих группах стран имеют существенные отличия. В Западной Европе преобладает концепция жесткого специфического регулирования рынков новых типов продовольствия, а в Северной Америке применяются единые принципы регулирования для всех продовольственных товаров, независимо от того, каким способом эти продукты были произведены.

Каждый из этих блоков стремится к распространению своих концепций регулирования в общемировом масштабе, предлагая развивающимся странам свою помощь в разработке аналогичных законодательных актов.

Задачи и принципы регулирования коммерческого оборота ГМ и органических продуктов не являются идентичными.

Цели регулирования рынка органической продукции можно в общем виде обозначить следующим образом:

• стимулирование производства и оборота высококачественных видов продовольствия, полезных для здоровья человека и щадящих по отношению к окружающей среде;
• поддержка фермеров, занятых в этом секторе сельского хозяйства;
• консервация существующих экосистем и ландшафтов;
• формирование новых секторов продовольственного рынка в странах с высоким уровнем самообеспечения данными продуктами на основе новых принципов питания.

Для достижения этих целей используются такие меры, как субсидирование органического производства и консервации экосистем, разработка стандартов качества.

В секторе ГМП цели национального регулирования заключаются, главным образом, в следующем:

• обеспечение продовольственной безопасности в двух ее трактовках: как достаточное по объему и составу полезных веществ количество продовольствия для обеспечения жизнедеятельности населения и как не наносящее вреда здоровью человека питание;
• защита окружающей среды от проникновения в нее неизвестных или несвойственных ей живых организмов;
• поддержка интенсивных методов ведения сельского хозяйства;
• стимулирование создания товаров с заданными свойствами как базы для дальнейшей диверсификации продовольственного рынка.

Несмотря на различие целей регулирования процесса поступления на рынок двух новых типов продовольственных товаров, юридические нормы, регламентирующие их производство и торговлю, стали одним из сильнейших инструментов коммерческой войны между североамериканскими и западноевропейскими производителями. Особенно это относится к рынку ГМП, на котором экономические интересы двух блоков — ЕС и НАФТА — особо значимы. Острая конкуренция между ними лежит в основе выработки принципиальных подходов к регулированию рынка продовольствия и определяет направления эволюции национальных законодательств.

Экономические интересы двух регионов с развитым производством ГМП -Западной Европы и Северной Америки — делают их последовательными в реализации своих, противоречащих друг другу, принципов контроля за поступлением на рынок пищевой продукции.

Североамериканская система регулирования

В США и Канаде законодательство, касающееся вопросов коммерциализации новых продуктов питания, является частью комплексной, разветвленной и весьма сложной системы агропродовольственного регулирования.

Сельскохозяйственная и продовольственная политика этих стран явно сориентирована на экспорт с использованием всех видов поддержки экспортеров. В общем русле торгово-политической концепции содействия продвижению североамериканских сельскохозяйственных товаров на внешние рынки выдержано и законодательство, регулирующее поступление новых продовольственных товаров во внутренний и внешнеторговый оборот.

Законодательство стран Северной Америки, касающееся внедрения новых продуктов, в качестве ключевого элемента рассматривает товар. При этом особенностью регулирования является общий подход к безопасности продуктов, произведенных во всех типах хозяйств. Генетически модифицированные и органические продукты не выделяются в особые группы, а проверяются на наличие вредных или опасных веществ наряду с традиционными. Согласно этому принципу, положения, регулирующие допуск новых типов товаров на рынок, рассредоточены по различным законодательным актам.

Для стран Северной Америки по этой причине характерным является недостаточный уровень развития специального законодательства и стандартов. Так, в США в 1997 г. был отклонен проект закона «Об органических продуктах» из-за того, что он позволял относить к этой группе товаров также генетически модифицированные. Национальная программа развития органического производства, которую можно отнести к сфере специального законодательства, была принята лишь в декабре 2000 г., а ее реализация началась с апреля 2001г. Вступление программы в силу было предусмотрено спустя полтора года после начала реализации ее первого этапа.

В Канаде с 1999 г. существуют правила регулирования органического производства, в Мексике аналогичные нормы отсутствуют. Во всех странах региона есть структуры по сертификации экологически чистых продуктов, но в целом законодательство об экологически чистом продовольствии в странах НАФТА находится в стадии формирования.

Североамериканскую систему контроля за коммерческим использованием ГМП в экономической литературе вполне обоснованно называют «системой дерегулирования».

Ориентация на конечный продукт при выработке национальных мер регулирования рынка предполагает использование принципа нотификации, который реализуется путем информирования контролирующих органов об осуществленных модификациях самим производителем нового товара. По решению этих органов товар может быть допущен на рынок на общих основаниях без дополнительного контроля или после проведения проверки и выдачи специального разрешения. Вся эта информация доступна общественности на основании закона «О свободе доступа к информации».

Американские специалисты считают, что разрешительная система выпуска ГМП на рынок, дополненная жестким контролем на этапе создания новых продуктов с особыми требованиями к результатам исследований каждого модифицированного протеина, является высокоэффективной.

В то же время их европейские оппоненты подвергают эту систему острой и достаточно аргументированной критике, главным доводом которой является тезис о принципиально новом виде продукта и невыясненности его воздействия на человека и окружающую среду.

Традиционно американская система контроля качества продуктов пользовалась высокой степенью доверия потребителей на внутреннем рынке. Однако в конце 90-х годов XX века степень доверия общественности к этой системе значительно снизилась.

Законодательные акты, регулирующие поступление ГМП на рынок США, весьма многочисленны. К ним относятся: законы штатов «О сертификации семян», федеральные законы «О продуктах питания, лекарствах и косметике», «Об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах» (2. Инсектициды — средства для борьбы с насекомыми; фунгициды — средства для борьбы с грибковыми заболеваниями; родентициды — средства для борьбы с грызунами.) , «О контроле за токсичными веществами» и «О вредителях растений». При этом не существует никаких специальных национальных законодательных актов по регистрации новых видов семян и растений.

Перед поступлением в коммерческий оборот новый товар должен пройти процедуру многоступенчатого контроля. Вопросы регулирования рынков новых типов продовольствия в США находятся в ведении трех ведомств: Агентства по охране окружающей среды, Администрации по контролю за продуктами питания и лекарствами и Министерства сельского хозяйства.

В функции Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency, далее — ЭПА) входит контроль за поступлением в эту среду традиционных и новых веществ, инородных для нее, таких как пестициды, гербициды, удобрения, трансгенные семена, и выявление особенностей их влияния на экосистемы, независимо от происхождения таких веществ. По своей природе это ведомство, не разделяющее подлежащие контролю и регулированию товары на импортные и отечественные, не рассматривается как потенциальный источник дискриминационных мер в торговле. Однако его дифференцированный подход к утверждению ассортимента генетически модифицированных организмов (ГМО) , используемых для пищевого и кормового потребления, фактически оказался дестабилизирующим для внутренней и внешней торговли, когда были выявлены факты попадания непищевых разновидностей ГМ зерна в продовольственный оборот.

Администрация по контролю за продуктами питания и лекарствами (Food and Drug Administration, далее — ФДА) осуществляет свою деятельность на основе федерального закона «О продуктах питания, лекарствах и косметике» (1992 г.) , для толкования положений которого она разработала Федеральный регистр 57FR22985.

Администрация регулирует поступление на рынок сырьевых и готовых продуктов, пищевых добавок, корма для скота, медикаментов и вакцин как для человека, так и для скота.

Законодательством Соединенных Штатов не предусмотрен обязательный контроль каждого продукта, произведенного с помощью аграрных биотехнологий. Производители могут на добровольной основе консультироваться с ФДА о возможных особенностях продвижения нового товара на рынок, для чего предусмотрен штат экспертов, однако, вместе с тем, эти консультации не являются обязательными, и их результаты могут использоваться фирмами-производителями по своему усмотрению. Согласно действующему принципу нотификации, фирмы — разработчики нового продукта обязаны за 120 дней до его предполагаемого выпуска в коммерческий оборот уведомить ФДА о свойствах и особенностях товара.

В рамках Министерства сельского хозяйства (МСХ) вопросами регулирования рынков новых типов продовольственных товаров занимается Служба контроля за здоровьем животных и растений, которая выдает разрешения на коммерческое использование новых продуктов или, если такое разрешение не требуется, принимает к сведению соответствующую информацию фирм-производителей путем занесения ее в базу данных. Эта служба также устанавливает порядок и процедуру выдачи разрешений на основе соответствующего законодательства.

Если выход на рынок нового товара признан не подлежащим особому регулированию, то это будет распространяться на территории США и на все последующие продукты, созданные на его основе.

Согласно американскому законодательству, при строгом контроле за поступлением всех продовольственных товаров в коммерческий оборот новые типы продовольствия не нуждаются в специальной маркировке.

Особая маркировка признается необходимой лишь в отдельных случаях:

• когда продукт содержит потенциальный аллерген, например, если в помидор введен ген ананаса, вызывающий у многих аллергию;
• когда изменяется содержание основных элементов, например, если помидор не содержит витамина С.

Принципиальным моментом соответствующего законодательства США является недопущение даже в маркировке в приведенных выше случаях указания на способ производства продукта.

ФДА настаивает даже на нивелировании органического агропроизводства путем отнесения к нему производства ГМ культур на основании неиспользования ими гербицидов и пестицидов.

Такое равенство типов фермерских хозяйств, производящих сырьевой продукт, рассматривается в американской концепции системы регулирования рынка продовольствия как условие для справедливой конкуренции. Однако именно этот тезис вызывает все большее недовольство зарубежных и американских потребителей продовольствия, желающих знать не только состав элементов пищи, но и то, каким образом она была произведена.

Влияние потребителей на процесс формирования государственной политики регулирования оборота новых продовольственных товаров усилилось в 2000-2001 гг. Оно является однонаправленным, его цель — ужесточение американского законодательства по контролю за продовольствием из нетрадиционных секторов сельского хозяйства. В настоящее время взгляды потребителей продовольствия по данному вопросу все чаще находят отклик и у производителей. Так, в начале 2003 г. американская Национальная ассоциация производителей пшеницы обратилась в МСХ с письмом, в котором содержалось требование пересмотреть подходы к регулированию производства и оборота ГМО с учетом новых научных данных.

До 2001 г. ЭПА выдавало отдельные разрешения для пищевых и кормовых ГМ товаров, в том числе их ингредиентов. Одним из последствий такого подхода стал крупный международный конфликт, вызванный тем, что в 2000 г. ГМ кормовая кукуруза сорта «Старлинк» по неизвестной причине попала в партии зерна, предназначенного для пищевых целей, и была обнаружена не только в торговой сети внутри страны, но и в экспортных партиях. Это нанесло ущерб зерновому хозяйству США вследствие отказов от поставок со стороны европейских и азиатских импортеров.

За три месяца с момента появления первой информации о попадании кукурузы сорта «Старлинк» в продовольственную систему Министерство сельского хозяйства США протестировало 110 тыс. образцов, в 9% которых был обнаружен модифицированный инсектицидный протеин, содержащийся в «Старлинке». Хотя этот вид распространен лишь на 4% площадей, занятых под кукурузой в США, четвертая часть всех компаний, выращивающих эту культуру, пострадала от непреднамеренного смешения зерна (3. StarLink Maize Lingers in US Supplies — BINAS Online News, May 2001 (www.binas.unido.org).).

После обнаружения сорта «Старлинк» в кукурузе, ввезенной в Японию для продовольственных целей, позиции американских поставщиков этого вида зерна на мировой рынок значительно пошатнулись. США даже были вынуждены пойти на заключение специального соглашения между своим Министерством сельского хозяйства и японским Министерством здравоохранения, труда и благосостояния об ужесточении контроля за экспортной продовольственной кукурузой на предмет обнаружения в ней «Старлинка». Это соглашение дополнило американо-японский Протокол по поставкам продовольственной кукурузы, подписанный в 2000 г., с целью не допустить попадания кормового сорта на японский рынок (4. USDA Tightens StarLink Testing for Japanese Exports — BINAS Online News, March 2001 (www.binas.unido.org/binas).). Правительство США было вынуждено также заявить о возможности возврата проданной кукурузы на общую сумму от 15 до 20 млн. долларов (5. StarLink Maize Lingers in US Supplies — BINAS Online News, May 2001 (www.binas.unido.org).).

История с кукурузой «Старлинк» стала первым столь масштабным случаем, свидетельствующим об опасности недостаточно жесткого регулирования производства и оборота ГМО. Для многих организаций она стала весомым аргументом в их требовании к соответствующим органам отказаться от принципа раздельного подхода к регулированию рынков пищевых, кормовых и технических разновидностей ГМ культур. В начале 2001 г. ЭПА официально заявило об отказе от этого принципа, что вызвало одобрение и у сторонников, и у противников ГМП (6. ЕРА Abandons «Split Approvals» — BINAS Online News, March 2001 (www.binas.unido.org/binas).).

Не менее острой является и проблема коммерциализации ГМ видов рыб, решением которой вынуждены заниматься все регулирующие органы США.

До 2001 г. в мире были проведены генные модификации у 35 видов рыб, но ни один новый вид не поступил на рынок и не попал в окружающую среду. В начале 2001 г. американо-канадская фирма «А/Ф протеин» заявила о намерении приступить к выращиванию в открытых водах ГМ лосося с ускоренным ростом, что вызвало бурный протест в США не только со стороны экологов и потребителей, но и со стороны официальных лиц. С совместным заявлением на эту тему выступили Министерство торговли и Министерство внутренних дел, потребовавшие запрета на выращивание ГМ лосося в открытом океане, сославшись на существующие нормы международного морского права, направленные на сохранение ресурсов Мирового океана. Сразу же за ним последовало аналогичное требование от Министерства внутренней безопасности, которое опиралось на закон «О реках и портах», дающий ему право надзора за всеми объектами, в том числе рыбами и морскими животными, в судоходных водах (7. Moratorium on GM Fish Demanded in USA — BINAS Online News, May 2001 (www.binas.unido.orq/binas).).

Органы, ответственные за регулирование допуска в окружающую среду и на рынок новых продовольственных товаров, оказались в сложной ситуации, когда концептуальные проблемы такого регулирования стали приобретать острое практическое значение. ФДА настаивает на том, что для запрета появления генетически модифицированного лосося в естественной среде и на рынке нет никаких законных оснований.

Таким образом, с 2001 г. в системе регулирования рынков нетрадиционных продовольственных товаров в США начался новый этап, характеризующийся требованиями пересмотреть многие меры и нормы, выделить их в отдельную группу, а также осознанием необходимости учитывать специфику продукта. Самым весомым аргументом для такого изменения приоритетов явились экономические потери от отсутствия специфического гибкого и одновременно жесткого свода национальных «правил игры» на рынке ГМП.

Канада — страна с высоким уровнем развития аграрных биотехнологий. Она имеет отработанную систему регулирования рынков новых продуктов и кормов. Однако эта система, как и в других странах, не является безупречной и испытывает постоянное воздействие изменяющихся факторов. В условиях, когда важнейшим конкурентным преимуществом этой страны на мировых сельскохозяйственных рынках стал высокий уровень развития исследовательской и производственной базы аграрных биотехнологий, отставание норм законодательства от объективных потребностей грозило бы немедленной потерей этих преимуществ. Поэтому канадской системе регулирования рынков новых продовольственных товаров присущ достаточно гибкий характер.

Еще в 1993 г. правительство Канады утвердило Основные направления федерального регулирования производства и оборота продукции биотехнологий. В качестве главной цели этого документа была заявлена гарантия безопасного для здоровья человека и состояния окружающей среды получения высоких прибылей от внедрения биотехнологий. Этот документ содержит основные принципы национальной политики в данной области. К их числу относятся:

• поддержание высокого уровня канадских стандартов защиты здоровья и окружающей среды;
• использование существующих законов и регулирующих структур с целью недопущения дублирования;
• разработка четких критериев оценки продуктов, полученных в биотехнологических отраслях, которые соответствовали бы национальным приоритетам и международным стандартам;
• обеспечение открытости для общественности системы регулирования за счет предоставления реальной возможности консультаций;
• создание благоприятного климата для инвестиций, инноваций и использования надежных национальных технологий (8. Report of the Working Group on Harmonisation of Regulatory Oversight in Biotechnology / Paper C (2000) 86/ADD2. Paris, OECD, 25.05.2000, p. 42 (www.oecd.org).).

Основными законодательными актами, обеспечивающими национальное регулирование в рассматриваемой сфере, являются законы «О продовольствии и медикаментах», «О кормах», «О семенах», на базе которых разработаны подзаконные акты (9. Ibidem.).

В Канаде функции регулирования и контроля за коммерческим использованием новых продуктов питания возложены на Министерство здравоохранения, Министерство по охране окружающей среды и Агентство по контролю за продовольствием.

Министерство здравоохранения, руководствуясь положениями закона «О продовольствии и медикаментах», разработало в 1999 г. Правила регулирования внедрения новых продуктов, согласно которым вновь созданный продукт подлежит нотификации, если он в результате генных манипуляций получил не присущие ему качества и свойства или если его состав был значительно изменен. В Канаде для оценки влияния нового продовольствия на здоровье человека принимается во внимание способ и процесс производства. Однако во главу угла, как и в США, ставится товар, его питательные свойства, а также наличие токсинов и аллергенов.

Аналогичный документ для непищевой продукции биотехнологий — Правила нотификации новых субстанций — был разработан Министерством окружающей среды и введен в действие в 1997 году.

Агентство по контролю за продовольствием (АКП) является многофункциональным органом, контролирующим коммерческое использование новых продуктов питания, полученных из всех секторов сельского хозяйства и пищевой промышленности, по трем основным направлениям: их воздействие на здоровье человека, на состояние окружающей среды, а также агрономические аспекты получения таких продуктов. АКП осуществляет контроль за последствиями полевых испытаний всех ГМ растений, животных и микроорганизмов с новыми свойствами с целью минимизации их возможного отрицательного воздействия на окружающую среду. Главным агротехническим вопросом, находящимся в ведении АКП, является контроль за потенциальными изменениями в агрономической практике.

Для канадской системы характерна поэтапная процедура регулирования производства и оборота новых пищевых продуктов.

Под категорию новых продовольственных товаров по канадскому законодательству подпадает значительное количество продуктов. Новым считается товар, происходящий из нетрадиционных или необычных источников, с использованием принципиально новых процессов и технологий.

Механизм регулирования торговли новыми продуктами предусматривает три этапа: дорыночную нотификацию, дорыночное утверждение и систему пищевых стандартов.

Производитель нового продукта сначала информирует Министерство здравоохранения и Министерство окружающей среды о своем намерении выпустить его в коммерческий оборот. Если товар признан этими инстанциями безопасным, то соответствующая информация поступит в АКП, и он может быть допущен на рынок, если будет признан столь же безопасным, как и его традиционный аналог.

Законодательно предусмотрено описание метода получения товара, а по ГМП — предоставление сведений о каждом внедренном в продукт гене, а также методологии исследования его свойств, происхождения и функций. Документы о процедуре исследования нового продукта и его результатах публикуются АКП и Министерством здравоохранения и доступны общественности.

Регулирование оборота новых кормов осуществляется в Канаде на основе закона «О кормах» (1997 г.). В сферу их влияния попадают ГМ микроорганизмы, вакцины, витамины, энзимы и другие компоненты кормов. За период 1994-2000 гг. системой регулирования новых товаров в Канаде было охвачено 43 продовольственных и 42 кормовых ГМ продукта (10. Ibid., p. 45).

Принцип транспарентности регулирования оборота новых продуктов питания реализуется в Канаде не только через действенную систему нотификации, но и через создание авторитетных общественных советов, к числу которых относятся Канадский комитет по надзору за биотехнологиями, Экспертная группа по биотехнологиям Канадского королевского общества и другие неправительственные организации.

Несмотря на наличие достаточно эффективной системы регулирования, с 2000 г. под влиянием новых научных данных о ГМО и под давлением общественного мнения в Канаде, так же как и в США, наметилось некоторое изменение подходов к регулированию рынков новых продовольственных товаров. В общих чертах оно сводится к следующим ключевым моментам:

• признанию на федеральном уровне необходимости добровольной маркировки не только органических, но и ГМ продуктов;
• допущению разработки обязательной маркировки отдельных новых продуктов;
• возможности введения моратория на поступление в коммерческий оборот тех ГМО, риск от попадания которых в окружающую среду на данном этапе развития науки сложно оценить;
• требованию признания научно необоснованным распространенного в США и Канаде принципа «устойчивой эквивалентности» новых продуктов;
• необходимости снизить уровень секретности разработок и исследований, несмотря на существующие нормы законодательства по защите прав интеллектуальной собственности (11.Canadian Royal Society Reports on GM Food — BINAS Online News, February 2001 (www.binas.unido.org/binas).).

В 2003 г. АКП объявило о начале разработки нового документа по регулированию рынка ГМО.

Все это позволяет предположить, что в ближайшие годы в сфере регулирования рынков новых продовольственных товаров в Канаде, как и в США, начнется постепенный переход от доминирования принципа ориентации на результаты научно-технического прогресса к гармоничному учету интересов всех заинтересованных субъектов рынка, прежде всего потребителей.

В Северной Америке действует трехстороннее соглашение о зоне свободной торговли (НАФТА) , в которую наряду с США и Канадой входит также Мексика.

Несмотря на отсутствие в НАФТА наднационального законодательства и общих организационных структур регулирования рынков новых продовольственных товаров, три страны осуществляют координацию политики в этой области путем проведения трехсторонних (а чаще двусторонних) встреч, консультаций, конференций. Их главной целью является сравнение и согласование технических требований к новым продуктам и адаптация мер национального регулирования на каждом этапе развития новой технологической системы — аграрных биотехнологий и возрождения органического агропроизводства.

В Мексике законодательная база регулирования продовольственных рынков представлена тремя документами. Основные направления регулирования производства и оборота новых продуктов в плане продовольственной безопасности содержатся в законе «О здоровье», принятом в 1997 г. Инструменты такого регулирования, включающие и правила маркировки, являются предметом нормативного акта «Нормы-051», разработанного Министерством торговли и промышленного развития. Кроме того, составной частью мексиканского законодательства является Проект «68-ФИТО-1994», фактически представляющий собой сборник стандартов на продовольственные товары.

Весной 2003 г. Сенат Мексики принял новый закон о ГМО, в котором отражены основные вопросы их производства и оборота в соответствии с положениями Картагенского протокола.

Отличия североамериканской системы регулирования от европейской

В странах Европейского союза законодательные акты по вопросам выпуска на рынок новых продовольственных товаров основаны на принципе регулирования процесса производства.

Регулирование производства и оборота ГМП в ЕС является комплексным. К моменту выработки и принятия первого общего для Европы документа — Директивы ЕС 90/220, устанавливающей статус ГМП и порядок работы с ними, страны — члены ЕС уже имели собственные нормативные акты в этой области.

До настоящего времени в ЕС практически сохраняется двухуровневое регулирование всех видов операций с ГМП: национальное и общеевропейское. При проведении полевых испытаний новых ГМ культур применяются национальные нормы, для коммерческого использования необходимо соблюдение как национальных, так и международных правил.

Процедура регистрации и получения разрешения на оборот нового ГМП делится на два этапа. Сначала, согласно Директиве 90/220, необходимо получить разрешение на выращивание новой культуры, которое означает, что она является биологически безопасной. Затем эта разновидность регистрируется как растение нового вида, что возможно лишь после проведения полевых испытаний сроком от одного года до трех лет (кроме табака, для которого такие испытания не являются необходимыми). Такая же процедура существует и для новых культур, полученных в рамках традиционных технологий, например, с помощью обычной селекции.

Теоретически продукт, зарегистрированный и разрешенный к применению в одной из стран ЕС, может быть распространен и в прочих странах этой интеграционной группировки. На практике же из соображений завоевания доверия к товару компании предпочитают регистрировать ГМП в каждой стране ЕС отдельно.

Указанные выше процедуры необходимы для коммерческого использования трансгенных культур. Но иногда государства ЕС допускают соблюдение не всего комплекса мер по регистрации ГМП, а лишь некоторых из них, если речь идет, например, о выращивании культуры без дальнейших поставок конечного продукта на рынок, или, наоборот, об импорте продовольствия или кормов, содержащих ГМ компоненты (12. Report of the Working Group on Harmonisation…).

Прежде чем ГМ товар, предназначенный для пищевого или кормового потребления, поступит на рынок ЕС, необходимо решение Комиссии ЕС. При этом до 1997 г. в ЕС не существовало единого документа, регламентирующего допуск ГМП на рынок Евросоюза, а использовались четыре дополнения к Директиве 90/220.

В 1997 г. на ее основе Европейская комиссия выработала Правила регулирования в ЕС производства и торговли новыми продовольственными товарами и их ингредиентами 258/97 (13. Ibid., p. 40.). В соответствии с этим документом все продукты в ЕС должны быть проверены и маркированы перед их поступлением на рынок, а все продукты, содержащие ГМО, должны соответствовать нормам, обеспечивающим безопасность питания населения и защиту окружающей среды. Это являлось непременным условием их поступления в коммерческий оборот.

На основе Правил 258/97 ЕС запретил ввозить на свою территорию продовольствие, содержащее более 1% генетически модицифированных компонентов. При отсутствии правил маркировки такой запрет фактически явился мораторием на импорт ГМП в страны Евросоюза, что вызвало острую реакцию со стороны США и Канады, обвинивших ЕС в нарушении соглашений Уругвайского раунда ГАТТ/ВТО.

Страны ЕС мотивировали введение этих протекционистских мер исключениями, предусмотренными статьей XX ГАТТ-47. Согласно этой статье допустимо ограничить или запретить ввоз товаров с целью защиты общественной морали, охраны жизни и здоровья граждан.

В июле 2001 г. Европейская комиссия одобрила новые правила, регулирующие рынок ГМП в странах ЕС и базирующиеся на положениях Картагенского протокола по биологической безопасности, — Директивы 2001/18/ЕС. Они представляют собой пакет документов, состоящий из Предложений по отслеживанию и маркировке ГМО и полученных с их помощью продуктов и Предложений по регулированию торговли ГМ продовольствием и кормами. Новые правила были разработаны по поручению Европейского парламента, правительств стран — членов ЕС и организаций потребителей.

Реализация принципа отслеживания позволяет осуществлять мониторинг всех эффектов и воздействий ГМО на здоровье человека и состояние окружающей среды, контролировать правильность маркировки, а также дает возможность изымать товары из коммерческого оборота в случае обнаружения негативных последствий их применения. При этом информация о наличии ГМО в товаре доступна всем участникам рынка продовольствия и сохраняется в течение пяти лет от начала использования каждого товара.

Такой подход обеспечивает поступление ГМ продуктов и кормов на рынок и в окружающую среду по принципу «одна дверь — один ключ», означающему, что, независимо от вида ГМ. товаров (продовольственные или кормовые) , они подлежат одной и той же процедуре доступа в коммерческий оборот (14. Commission Improves Rules on Labelling and Tracing of GMOs in Europe to Enable Freedom of Choice and Ensure Environmental Safety / EC Report. Brussels, EC, 25.07.2001 (www.agrotypos.gr/news/downloads/CommissionGM.htm).). При выработке этого принципа в ЕС был учтен негативный опыт США с кормовой кукурузой «Старлинк», попавшей на рынок продовольствия в результате непреднамеренного смешения.

Все допущенные к коммерческому использованию ГМП подлежат маркировке и занесению в специальный реестр, единый для продовольствия и кормов. Исходя из того, что в настоящее время уже не существует абсолютно чистых продуктов, новые правила ЕС допускают наличие случайных ГМ примесей в отдельных партиях продовольствия и кормов, но не более 1% (15. European Commission Revises GM Labelling and Tracing Rules — BINAS Online News, August 2001 (www.binas.unido.org/binas).).

По мнению специалистов Европейской комиссии, новая система представляет собой эффективную модель использования ГМО в Европе. Принятые в 2001 г. документы фактически подняли уровень регулирования производства и оборота ГМП в ЕС до уровня требований потребителей, для которых новыми правилами предоставлено реальное право выбора типа продукта.

В июне 2003 г. министры окружающей среды стран ЕС одобрили Правила регулирования трансграничного перемещения ГМП. Европейский парламент также одобрил соответствующие документы. После окончательного утверждения Советом ЕС по охране окружающей среды в сентябре 2003 г. новое законодательство ЕС вступило в силу.

Правила коммерческого использования ГМО в ЕС являются весьма актуальными не только для производителей и потребителей продовольствия в Западной Европе, но и для нормального функционирования всего мирового рынка продовольствия, так как фактический трехлетний мораторий на ввоз многих товаров в этот регион объяснялся отсутствием четких правил тестирования и маркировки ГМО.

Однако новые документы ЕС вызвали резко негативную реакцию со стороны Соединенных Штатов, особенно по вопросам отслеживания и маркировки товара. Для американских производителей необходимость выполнения этих требований означает значительное удорожание экспортных товаров и снижение их конкурентоспособности на европейских рынках. Поэтому они квалифицировали европейские правила как новые торговые ограничения. По высказываниям американских официальных лиц, предложения Европейской комиссии «выходят далеко за рамки защиты здоровья потребителей и фактически являются обременительными и непреодолимыми торговыми барьерами» (16. Organizations Quick to Respond to New EU GM Regulations — BINAS Online News, August 2001 (www.binas.unido.org/binas).).

США также считают, что складывающиеся после принятия новых правил условия торговли будут противоречить интересам развивающихся стран, так как затормозят их усилия по использованию биотехнологий для обеспечения продовольствием, снижения фермерских затрат и уменьшения объема используемых в сельском хозяйстве химикатов.

Безусловно, разные подходы к регулированию рынка ГМП являются объективной основой углубления противоречий между главными конкурентами в этой сфере — странами Северной Америки и Западной Европы. Однако очевиден и тот факт, что европейское законодательство больше приближено к нуждам потребителей продовольствия.

Законодательство ЕС по вопросам производства и торговли органическими продуктами также имеет два уровня — общий для всей интеграционной группировки и государственный. При этом нормы национального законодательства зачастую являются более жесткими, чем наднационального. В большей степени это утверждение касается стандартов на органические продукты.

Основными документами, регламентирующими производство и торговлю органическими продуктами в странах ЕС, являются Директивы 2092/91 и 2078/92. Согласно Директиве 2078/92, фермеры, участвующие в экологических программах, получают поддержку от органов ЕС в случае строгого следования правилам органического производства. Директива 2078/92 регулирует порядок субсидирования биоферм в рамках агроэкологических программ ЕС. Директива 2092/91, устанавливающая стандарты и нормы такого агропроизводства, защищает интересы как потребителей, так и производителей биопродуктов.

Вопросы органического агропроизводства впервые были учтены в «Плане Мак-Шери» 1993 г., который предусматривал, в частности, схему субсидирования различных категорий фермеров. В рамках новой Единой аграрной политики (ЕАП) ЕС, являющейся составной частью программы «Повестка дня — 2000», поддержка экологически чистого агропроизводства была сохранена.

Практически во всех странах Европы бытует мнение, что субсидии индивидуальным производителям сельскохозяйственной продукции являются недостаточными для перехода от традиционного к экологически чистому хозяйствованию из-за того, что они не гарантируют долговременного применения органических методов. Вместе с тем программы стимулирования биопроизводства в Европе постоянно совершенствуются, что позволяет прогнозировать дальнейшее усиление воздействия государственного регулирования на рост внутренней и международной торговли органическими продуктами.

Фактор сложности и многообразия мер по регулированию рынков новых продовольственных товаров в Западной Европе является объектом постоянной критики со стороны коммерческих и научных кругов США и некоторых других стран. Соединенные Штаты видят выход в совершенствовании законодательства ЕС по обеспечению безопасности пищевых продуктов, считая все прочие проблемы регулирования рынка новых продовольственных товаров производными от фактора безопасности.

С этим тезисом соглашаются и многие европейские исследователи. Например, ученые из Великобритании Л. Левидов, С. Карр и Д. Уэлд считают, что чрезмерная предосторожность на этапе коммерциализации ГМП в Евросоюзе объясняется неотработанностью системы управления рисками в условиях современного этапа НТП (17. Levidow L., Carr S., Wield D. Market-Stage Precautions: Managing Regulatory Disharmonies for Transgenic Crops in Europe / Centre for Technology Strategy Paper. Milton Keynes: Open University, 1999 (www.binas.unido.org/binas).) и недостаточной степенью гармонизации законодательства стран ЕС.

В начале XXI века наметилась тенденция к поиску компромиссов между двумя центрами противоречий и соперничества в области торговли новыми продовольственными товарами: состоялось несколько встреч американских и западноевропейских правительственных экспертов, создан Консультативный форум США и ЕС по биотехнологиям. В числе рекомендаций Форума по снятию препятствий в торговле ГМП наиболее важными можно считать необходимость обязательной экспертизы всех ГМП на дорыночном этапе, их доступ на рынок только после получения соответствующего разрешения, признание необходимости обязательной маркировки готовых продовольственных товаров, содержащих ГМ компоненты (18. EU-U.S. Panel Presents GM Food Recommendations — BINAS Online News, January 2001 (www.binas.unido.org/binas).).

Для международной торговли весьма значительным было согласие США в 2000 г., несмотря на сопротивление биотехнологических фирм, выполнить требование ЕС о маркировке американскими экспортерами товаров, поставляемых в Западную Европу, если содержание ГМ компонентов в них превышает 1%. Однако этот шаг США объяснялся прежде всего необходимостью остановить падение своего экспорта продовольствия в Западную Европу, а не изменением принципиальных подходов к национальному регулированию рынков ГМП.

В ряде государств Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) также существуют законы, регулирующие производство и торговлю ГМ и органическими продуктами. При этом в европейских странах прослеживается переориентация принципов национального регулирования рынков новых товаров на законодательство ЕС. Причины такой переориентации достаточно многообразны. В общих чертах их можно свести к следующим:

• географическая и биологическая общность, диктующая необходимость выработки региональных подходов к сохранению живых ресурсов;
• развитость региональной торговли продовольствием;
• ориентированная на европейские страны структура агробизнеса;
• стремление ряда стран ЦВЕ ко вступлению в ЕС;
• близость традиций питания и психологии потребителя.

В связи с развитием аграрных биотехнологий в странах ЦВЕ стали появляться и усиливаться разногласия по вопросам доступа ГМП на рынок. Такая ситуация в целом отражает общемировую тенденцию. Эти разногласия выносятся для обсуждения в соответствующие международные организации.

Ни одна из национальных систем регулирования рынков новых продовольственных товаров в настоящее время не является безупречной, полностью удовлетворяющей требования всех субъектов. При этом и западноевропейская, и североамериканская системы находятся в развитии, смыслом которого является поиск компромисса между интересами производителей ГМ и органических продуктов, с одной стороны, и пищевой промышленности, торговой продовольственной сети и конечных потребителей, с другой стороны.

Расширение научных знаний о воздействии или отсутствии воздействия новых типов продовольствия на здоровье человека и состояние окружающей среды безусловно будет способствовать сглаживанию противоречий между участниками рынка и сближению национальных систем регулирования. Однако одновременно будет продолжаться процесс обострения конкуренции среди стран — основных производителей ГМ и органических продуктов, что может привести к усилению протекционистских тенденций.